论我国农产品质量安全监管法律体系的完善

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我国农产品的质量总体上来讲安全水平是逐年上升的,但近年来,我国农产品质量安全重大事件不断发生,究其首要原因是我国农产品质量安全监管法律体系不完善。因此,应借鉴国外先进的立法经验,完善我国农产品质量安全监管法律,尽快出台《农产品质量安全法》的配套法规,以保障我国农产品质量安全。  关键词:农产品质量安全;监管法律体系;法律责任 中图分类号:D922.4 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2016)06-0180-03 我国农产品的质量总体上来讲安全水平是逐年上升的,但近年来,农产品质量安全重大事件不断发生。如,2011年发生了“双汇瘦肉精”事件,2012年发生了“松香鸭”“速成鸡”事件,2013年发生了“毒生姜”事件,2014年发生了肯德基转基因豆浆粉事件,2015年发生了湖北省白沙洲“过期冻肉”问题。这一系列事件的发生严重损害了人民群众的身体健康,甚至使部分人付出了生命的代价。导致这些事件发生的原因有很多,如相关法律法规不健全、监管体系不协调、标准不统一、监管能力低下等等。究其首要原因,是我国农产品质量安全监管法律体系不完善。 一、我国农产品质量安全监管法律体系的现状 我国农产品质量安全监管法律体系是指我国现行的调整农产品质量安全监管关系的法律规范的有机联系的统一整体。其具体表现形式包括:《农产品质量安全法》《农业法》《食品安全法》《种子法》《进出境动植物检疫法》等专门法律;《环境保护法》《水污染防治法》等综合性法律;《乳品质量安全监督管理条例》《农业转基因生物安全管理条例》《食品安全法实施条例》等行政法规;《农产品产地安全管理办法》《农产品质量安全监测管理办法》等部门规章;山东省、山西省、江苏省、甘肃省、安徽省、贵州省、海南省等先后颁布的《农产品质量安全管理条例》以及四川省、河南省、湖北省、新疆维吾尔自治区、宁夏回万博体育维护因为有着最资深信息团购和活动而受到了大家的喜欢,万博体育官方网在线娱乐游戏平台,万博体育官方网线上所有火热的娱乐游戏,新浪财经为您倾心打造最佳娱乐游戏天堂,万博体育维护将成为玩家拥有财富的新起点。族自治区等制定实施的《农产品质量安全法》办法等地方性法规。此外,还包括农业生产标准、农产品质量检测技术标准和相关质量认证标准等农产品质量安全标准体系[1]。这些相关立法的颁布实施使得我国农产品质量安全监管有法可依、有规可循,农产品质量安全监管法律体系已逐步形成。 二、我国农产品质量安全监管法律体系存在的问题 虽然我国上述有关农产品的立法的实施,为农产品质量安全监管工作提供了指导和规范,但是与发达国家相比,我国相关立法远远滞后且不完善,无法满足当前农产品生产发展的需要,在很大程度上影响和制约了农产品质量安全监管工作的开展[2],其存在的主要问题如下: (一)相关立法不完善 1.相关立法滞后、重复。首先,我国现有的农产品质量安全相关立法出台时间早、标准不高,实施细则和程序性规定出台缓慢,使得一部分法律法规可操作性差。其次,相关立法有重复规定之处。例如,《食品安全法》对食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和农业投入品进行了规范,而《农产品质量安全法》《农业法》对所有农产品的产前、产中、产后服务进行规范,则《食品安全法》与《农产品质量安全法》《农业法》都对食用农产品的销售环节进行规范,有重复规定之嫌。再次,相关立法之间存在着惩戒标准不一致,容易让农产品生产经营者钻法律的空子[3]。例如,在追究违法销售食用农产品者的法律责任时,根据《食品安全法》的相关规定,一般处5千元以上5万元以下罚款,而根据《农产品质量安全法》的相关规定,一般处2千元以上2万元以下罚款,这两部法律的罚款标准不一,存在矛盾之处。 2.存在法律监管盲区。根据《农产品质量安全法》第24条、第26条和各省、自治区相应制定的地方性法规可知,农产品质量监管的对象主要是农产品生产企业、从事农产品生产的农民专业合作经济组织以及具有一定生产规模的农户,并不涉及到未达到“一定规模”的散户。例如,《江苏省农产品质量安全条例》第21条规定:“农产品生产企业、从事农产品生产的农民专业合作经济组织以及具有一定生产规模的农户,在生产活动中应当建立完整的生产过程和受检情况记录。具体的生产规模和生产记录格式由县级人民政府农业行政主管部门确定。”其中,由于“一定规模”的农户的标准是由各地县级人民政府农业行政主管部门来认定的,因而各地农产品监管部门的对象也就存在一定的差异。而我国的农产品生产的现状却是未达到一定规模的分散的农户大量存在,农产品质量监管执法人员面对的是一个数量庞大、地理上又较为分散的群体,这一状况的存在使得农产品质量安全不对称的问题越发突出[4]。另外,由于监管对象不涉及未达到一定规模的散户,外部强制力的缺乏使得不少散户并未真正形成可追溯的安全意识,未能影响农户的安全生产行为。 3.惩罚机制不完善。我国《农产品质量安全法》颁布实施至今已将近十年,随着我国经济和物质生活水平的提高,农产品质量安全法律责任特别是其中的惩罚机制已经不适应当代社会发展的需要,出现理论与实际不符的情形,该法也没有对质量安全问题追责进行充分的解释。例如,《农产品质量安全法》第43条规定:“农产品质量安全监督管理人员不依法履行监督职责,或者滥用职权的,依法给予行政处分。”农产品质量安全涉及面广,若监管人员监管不严会导致生产者和销售者有机可乘,容易产生重大安全事故,对其仅给予行政处分,处罚过轻。还如,根据该法第44条、第47条、第49条、第50条、第51条的规定,对违反该法的农业生产者、销售者最高处以2万元的罚款。该法第52条规定,对同一违法行为不得重复处罚。而农产品质量的特殊性使其交易量大,涉及财产多,一旦发生重大农产品质量安全事故,给人民健康安全带来巨大的损害。例如三鹿奶粉事件,根据公布的数字,截至2008年9月21日,因使用婴幼儿奶粉而接受门诊治疗咨询且已康复的婴幼儿累计39 965人,正在住院的有12 892人,此前已治愈出院1 579人,死亡4人。因此,《农产品质量安全法》中规定的数额有限的罚款不足以弥补公众的巨大损失,处罚明显过轻。 (二)配套法规缺失 自《农产品质量安全法》实施十年以来至今未制定配套的实施条例,其他相关立法也只涉及农产品产地安全、农业转基因生物万博体育维护因为有着最资深信息团购和活动而受到了大家的喜欢,万博体育官方网在线娱乐游戏平台,万博体育官方网线上所有火热的娱乐游戏,新浪财经为您倾心打造最佳娱乐游戏天堂,万博体育维护将成为玩家拥有财富的新起点。、兽药、农药、饲料和饲料添加剂、水污染、流通环节食品、餐饮服务食品等方面的监管措施,并没有专门针对所有农产品的质量安全监管的相关规定,这不利于对农产品质量安全进行全程监管,不能从根本上解决我国的农产品质量安全问题。 三、我国农产品质量安全监管法律体系的完善 (一)借鉴国际农产品质量安全立法的先进经验 应以先进的国际食品安全法为参考,建立科学的、多层次的、多样性的农产品质量安全法律体系。国际上现行农产品质量安全立法体制主要以是否制定农产品质量安全法为标准分为两种:一种是制定综合性的法律,如由《产品质量法》调整所有农产品和其他工业制成品,而没有制定农产品质量安全基本法,主要是英国、美国和加拿大等国家。另一种是专门制定单一性法律,针对农产品生产的各个环节制定具体的法律,以规范农产品质量安全责任,主要是亚洲一些发达国家如日韩和欧盟等国家。上述发达国家的农产品质量安全法律体系都比较严谨和全面,对于同一层级农产品质量安全的法律调整对象就有很明显的差别,而且多是通过条文的形式确定下来。其所制定的法律之所以能够实行而不冲突是因为立法层面不同,所以侧重点也不同,这些法律需要相互配合才能有效进行。我国应该借鉴发达国家的这种先进的农产品质量安全立法制度,遵循“从农田到餐桌”全程监管原则,根据我国的国情,构建系统的农产品质量安全监管法律体系,包括建立有机统一的基本法律、细致多层的配套法规和相关政策。 (二)完善我国农产品质量安全监管法律 1.统一相关法律规定。既然《食品安全法》已对食用初级农产品进行了规范,为避免重复规定,则今后在修改《农产品质量安全法》时应进行相应调整,在该法中对非食用的初级农业产品进行专门规范。同时应修改该法中的罚款标准,以与《食品安全法》的相关规定相统一,实现农产品质量安全监管基本法与监管实际工作的有效衔接。等条件成熟时,可考虑以《农产品质量安全法》为基础,将有关农产品的专门法律进行整理汇编,制定出一部全面合理的法律。 2.明确监管对象,建立农产品可追溯机制。首先,在修改《农产品质量安全法》时应明确农产品安全的第一责任人是农产品的生产者(这里应包括农产品生产企业、从事农产品生产的农民专业合作经济组织以及具有一定生产规模的农户,甚至还应包括未达到一定生产规模的农户)。其次,为避免各地农产品监管对象的差异性,应在法律中统一明确“一定规模”的农户的标准。针对未达到“一定规模”的农户,可在各村建立农业合作社,鼓励其参加,以便农产品监管部门对其统一进行监管。再次,为避免监管盲区,在《农产品质量安全法》中增加对非食用农产品的采购、贮存、运输和装卸的监管规定。最后,应建立倒逼上游的农产品可追溯机制。对于农产品生产企业鼓励推广关键控制体系(HACCP)的实施;对于从事农产品生产的农民专业合作经济组织以及具有一定生产规模的农户,特别是自产自销的要强调自我建立农产品的可追溯机制。对未达一定规模的农户在建立合作社的基础上,以合作社的名义来销售农产品,如果合作社销售的农产品检测出问题便由合作社来进行农产品的可追溯。这方面已经有学者证实了农村合作经济组织在农产品质量安全控制中的作用机制的有效性[5]。 3.加大惩罚力度。应按照《国务院机构改革和职能转变方案》中对农产品质量安全监管部门的职能调整和最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》对法律责任追究的规定,对农产品的相关立法作出如下调整和修改:首先,明确农产品质量安全监管工作中各部门的职责,加大违法执法者的责任。建立责任追究机制,对于迟报、漏报、瞒报农产品安全事故信息,监管不力,处置不当,造成重大农产品安全事故或严重后果的,要依法追究责任单位和责任人行政责任和民事责任。构成犯罪的,依法追究刑事责任。其次,应加大对违法生产和销售农产品行为的处罚力度。对生产经营有毒有害农产品,在农产品中违法添加非食用物质和滥用食品添加剂的,由监管部门依法从重处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。 (三)尽快出台配套法规 应结合我国农产品生产和质量安全现状,尽快出台符合我国国情、《农产品质量法》的配套法规《农产品质量安全法实施条例》。目前可结合地方特点建立完善具体执行制度,等条件成就时,将各地成功经验及时上升为法律条例。 总之,应在完善农产品质量安全监管法律体系的基础上,对农产品全过程实行监管,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,杜绝各种执法不到位的情况,全方位保障我国农产品质量安全。 参考文献: [1] 张娟,李群英.我国农产品质量安全监管体系建设现状及对策探讨[J].南方农业,2015,(4):54. [2] 谢虎军.湖南省农产品质量安全监管体系现状与对策[J].现代农业科技,2014,(5):302. [3] 霍红,丁冰洁.农产品质量安全监管保障机制[J].安徽农业科学,2013,(25):104. [4] 傅进,殷志扬.农业监管部门视角下农产品质量安全监管的现状、问题和对策[J].江苏农业科学,2015,(4):433-434. [5] 罗劲松.提高农产品质量安全监管水平的路径探讨[J].农产品质量与安全,2014,(2):69. [责任编辑 李春莲]


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